Sistema previsional

De la esperanza a la decepción: historia de la jubilaciones

 ISMAEL BERMÚDEZ  

Desparejo. Nació con un fuerte superávit. El Estado comenzó a usar sus fondos, y aún lo sigue haciendo, y quedó desfinanciado. Los cambios que se hicieron en el sistema fueron para peor.




Clásico. Largas colas y bajos haberes para jubilados sometidos desde siempre al recorte de sus derechos.



Todo régimen de jubilaciones y pensiones, llámese de reparto o de capitalización colectiva o individual, está íntimamente relacionado con las cotizaciones de los trabajadores y las contribuciones de los empleadores. Ningún régimen público o privado puede garantizar a largo plazo beneficios generosos ni autofinanciamiento si hay bajas cotizaciones, producto de la informalidad e inestabilidad laboral o de políticas que condicionen la cuantía de tales recursos, dado que la informalidad y el nivel de empleo son problemas del mercado laboral y no del sistema previsional”, señala el reciente Estudio de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) “Evolución y Financiamiento de la Previsión Social en la Argentina”, elaborado por Raul Gaya, Sergio Carpenter y Carlos Martínez, bajo la Coordinación de Graciela La Ruffa.


El sistema previsional argentino sufre esas inconsistencias y más.


El régimen previsional público se estructuró como un sistema de capitalización colectivo administrado por el Estado. Se financió con contribuciones patronales y aportes del trabajador calculados como un porcentaje del salario. A cambio, y condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos preestablecidos —como edad o años de aportes — el sistema aseguraba el pago de beneficios que se actualizaban por la evolución de los salarios. La diferencia se invertía para capitalizar el sistema.


Se trata, en síntesis, de un régimen de aportes y contribuciones definidas (sobre el salario) y beneficios también definidos (por alícuotas o porcentajes del salario), con independencia de los rendimientos que hayan tenido o no los fondos ingresados al sistema.


La magnitud de los aportes y las contribuciones, más los rendimientos de esos ingresos, se calculan de modo de asegurar los beneficios, que deben guardar una relación con los últimos ingresos obtenidos en la actividad, como el otrora “famoso” 82% o la garantía de un piso del 70%, para mantener el nivel de vida de la etapa activa. Por esto, la jubilación es un salario diferido y los fallos de la Justicia reconocen reajustes cuando no se cumplen esos principios o derechos.


Al comienzo estos sistemas son fuertemente superavitarios, ya que aporta mucha gente activa y hay al inicio pocos beneficiarios. Los excedentes son invertidos en acciones, bonos y otros instrumentos financieros o productivos cuyos rendimientos deberían ayudar a capitalizar el sistema para afrontar los pagos a medida que se va incrementando el número de beneficiarios.


Un estudio de 1994 de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericana (FIEL) reconoció que “en la década de 1950, la acumulación de esos títulos públicos en las ‘Cajas’ de previsión representaba el 47% del Producto Bruto Interno (PBI)”.


En tanto otro trabajo elaborado por Oscar Cetrángolo y José L. Machinea (1993) admite que “desafortunadamente, los superávits de los primeros años no lograron financiar los déficits posteriores. La razón de eso debe buscarse en el hecho de que los excedentes fueron colocados en bonos de la Tesorería con un rendimiento del 4% anual mientras la inflación oscilaba entre el 15 y 25% anual. Por otro lado, el Tesoro hacía sus aportes como empleador en bonos. En 1970, se dispuso mediante una ley el rescate de los bonos por un monto total de 215 millones de dólares, en 10 cuotas anuales sin ajuste”.


El Estudio de ASAP dice que “en la etapa de acumulación de excedentes, el Estado Nacional logró financiarse con ellos a cambio de títulos de deuda a tasas menores al 8% anual, mientras los guarismos inflacionarios alcanzaban un piso del 20%”. En otras palabras, las Cajas fueron vaciadas.


Otro factor de deterioro fue la tolerancia del Estado con la evasión y el trabajo no registrado que luego derivaron en moratorias “generosas” para el pago de aportes retenidos y contribuciones no declaradas de los empleadores. “En 1964 se registra el primer antecedente de moratoria… que desligaba la acreditación de los años de servicio a favor del trabajador del pago efectivo de las cotizaciones a ser efectuado por el empleador”. O sea, jubilaciones sin la contrapartida del pago del empleador de los aportes y las contribuciones.


“Entre 1974 y 2017, la informalidad ascendió desde un 24% al 33% del total del empleo”. En tanto, se aprobaron jubilaciones de privilegio para jueces, diputados, senadores y concejales, entre otros. Y, con el argumento de abaratar la creación de empleo, las constantes reducciones de las contribuciones patronales que acentuaron el desfinanciamiento del sistema, agravado porque no evitaron el incremento de la informalidad.


En esas condiciones, las jubilaciones y pensiones se degradaron y el sistema debió ser asistido por el Tesoro. “El haber previsional promedio observó una tendencia de fuerte caída en términos reales. Entre 1971 y 1991 dicha reducción del haber real alcanzó el 50%”. Aun así, y ante el vaciamiento y evasión, se afectaron impuestos al financiamiento previsional . “Esta afectación promedio fue del 2,1% del PBI, siendo su menor valor en 1995 (1,1%) y alcanzando el máximo en 2016 (3,4%)”, dice ASAP.


Novedades en los 90


En 1994, con el argumento de la “quiebra” previsional se creó la jubilación privada a través de las AFJP invirtiendo —previo cobro de comisiones — los aportes también en títulos públicos y acciones, no sin prometer haberes mediocres.


El estudio de ASAP calcula que esta transferencia de recursos públicos al sector privado, “cuyo núcleo controlante fue la industria financiera, resultó una novedad en la historia económica argentina. Se estima dicha transferencia directa en torno a los U$S8.000 millones… Esa experiencia terminó disminuyendo la cobertura, provocando costos fiscales de magnitud, habilitando transferencias al sector privado que administraba las AFJP y compañía de seguros vinculadas, y dejando un estela de promesas incumplidas”.


Además, a cambio de asistir al sistema con impuestos y el 15% de la coparticipación, volvieron a bajar los aportes patronales , se transfirieron a la ANSeS cajas provinciales y los déficits de las cajas no transferidas.


El trabajo de ASAP dice que “la política económica de los años 90 afectó al sistema previsional de varias maneras: redundó en la generación de desempleo, aumentó la precarización laboral y redujo el salario real. Así, resultó una macroeconomia con un sesgo hacia el desfinanciamiento del sistema previsional”.


Luego de la crisis de 2001/2002, hubo aumentos del haber mínimo en detrimento del resto de los jubilados, lo que fue cuestionado por la Corte Suprema en el caso Badaro. También la Justicia cuestionó que no se actualizaran los sueldos que se toman como base para el cálculo del haber inicial (caso Elliff) y avaló que se ajustaran por el ISBIC (Índice Salarial Básico de la Industria y la Construcción), lo que fue ratificado por el fallo de la Corte de fines de 2018 en el caso Blanco.


En 2008 se estatizó el sistema pero se mantuvo la ley de jubilaciones de los 90, que había reducido el cálculo de los haberes, y se continuó cargando a la ANSeS el pago de beneficios que no se financiaron con aportes, como consecuencia de los altos niveles de desempleo, informalidad y evasión patronal.


Así, las jubilaciones con moratorias y la PUAM (Pensión Universal al Adulto Mayor) “representan las formas en que el Estado argentino enfrentó los efectos previsionales de una realidad caracterizada por la precarización laboral” (ASAP, pág.154). También hay que consignar que se otorgaron jubilaciones con moratoria, sin indagar las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios.