¿Qué está pasando con las jubilaciones en la Argentina?

4 de mayo de 2020

¿Qué está pasando con las jubilaciones en la Argentina?






  Por  Jorge García Rapp




La movilidad de las prestaciones jubilatorias y el aumento otorgado, un 2,3% más una suma fija de 1500 pesos para todos los beneficiarios, que impacta con diferentes porcentajes según los montos de los haberes que perciben, se encuentra en discusión en estos días. También los regímenes “especiales” de jueces y diplomáticos, con emblemáticas tasas de sustitución del 82%, que han sido modificados recientemente por el congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo.


Sugiero, como idea preliminar, que tratemos de entender qué es lo que se está discutiendo en realidad, en estos cambios propuestos por el Poder Ejecutivo. En principio parece ser un debate sobre el perfil mismo de sistema previsional, y el monto de las prestaciones a abonar considerando la fuente de financiamiento, frente a dos alternativas posibles:


1. Continuar vinculando las prestaciones con las remuneraciones percibidas en actividad, como una proporción de esos salarios sobre los que se aportó.


2. Modificarlas hacia una variante de sistema universal, en la cual prevalecerán prestaciones de similares montos para todos o la mayoría de los beneficiarios, consecuentemente achatando la pirámide.



Una discusión sobre la naturaleza y financiamiento de la seguridad social. Los sistemas jubilatorios surgen en la segunda mitad del siglo XIX, cuando el canciller alemán Otto Von Bismarck, en 1883 anunciaba una serie de leyes –de cobertura contra enfermedades, accidentes y vejez– que dieron origen a los seguros sociales.


Un nuevo paradigma basado en la solidaridad intergeneracional, una suerte de contrato intertemporal, pero organizado por el Estado, y de carácter obligatorio para todo el colectivo de trabajadores aportantes. A partir de allí, se ha sostenido que los sistemas previsionales estatales suponen la institucionalización de una regla de la seguridad social, la “suavización del consumo”, que implica resignar consumo presente en momentos de mayores ingresos para garantizar consumo en la pasividad, cuando los ingresos disminuyen, en razón a la reducción parcial o completa de las habilidades para generarlos (salarios diferidos).


Ahora bien, este modelo contributivo, que vincula la jubilación -y el monto de su haber- al trabajo, atraviesa una crisis global, y desde hace medio siglo. El envejecimiento de la población, que combina dos fenómenos demográficos aumento de la expectativa de vida, y la caída de la tasa de natalidad a sus niveles más bajos, incrementó la proporción de adultos mayores sobre el total de la población. La consecuencia es un achicamiento de la tasa de dependencia, es decir el cociente entre la población aportante y los beneficiarios que perciben prestaciones.


En nuestro país, como en la mayoría de los de la región, debemos agregar las dificultades relacionadas con el sistema de relaciones del trabajo, que presenta una tasa de desempleo del 10,6 %, y con un nivel informalidad superior al 35% si hablamos de trabajo dependiente, y mayor aun en los trabajadores por cuenta propia, hacen insostenible un sistema contributivo, en una relación de 1,3 aportantes por cada beneficiario del sistema. Por ello, casi el 50% de los ingresos del sistema previsional provienen de impuestos con afectación específica y de aportes del Tesoro, para solventar el desequilibrio contributivo del sistema.


Recién en la mitad del siglo XX, se perfila un nuevo modelo de financiamiento y cobertura de las contingencias sociales, cuando el gobierno ingles convoca a un economista Lord William Beveridge, para efectuar un análisis sobre la seguridad social, quien produce el conocido “Informe Beveridge”, publicado en noviembre de 1942.


El Informe está orientado a la cobertura de las contingencias que enfrenta todo ciudadano (no solo los trabajadores como en el seguro social), estableciendo prestaciones en caso de enfermedad, desempleo, y jubilación, entre otras. Beveridge sostuvo que ese sistema permitirá asegurar un nivel de vida mínimo por debajo del cual nadie debe caer. Vinculó la asunción por parte del estado de los gastos de enfermedad y de las pensiones con el financiamiento tributario.


Tenemos así, la suavización del consumo, como uno de los objetivos de la seguridad social, y, por el otro, la redistribución del ingreso y la reducción de la pobreza, otro de los objetivos que se suma a los sistemas de jubilaciones. Esta redistribución puede realizarse entre los individuos considerando todo su ciclo vital o entre generaciones. Así, un sistema es considerado “progresivo” si el trade off de contribuciones y prestaciones favorece a los afiliados de menores ingresos. Algunos autores han considerado la redistribución intrageneracional de la riqueza, como una visión intermedia entre la suavización del consumo y la reducción de la pobreza.


Se han diseñado sistemas en los cuales prevalece el objetivo de suavización de consumo, en cambio en otros se ha privilegiado el objetivo de alivio de la pobreza, quedando a criterio de las personas individualmente determinar el porcentaje o la tasa de reemplazo de sus ingresos por arriba del mínimo garantizado por el régimen público (cajas complementarias, fondos compensadores, fondos de pensión privados, seguros de retiro, etc.)


Distinguiendo los sistemas por las condiciones de acceso, dependiendo de la historia contributiva (contributivo o bismarckiano) o de carácter no contributivo (universal o beveridgiano); y así podríamos seguir, por el sistema de financiamiento en reparto o capitalización (individual o colectiva), o de cuentas virtuales; por la gestión privados o públicos; de prestación definida o de contribución definida. Claro que esa variada gama de opciones, admite una multiplicidad de combinaciones. Podríamos sostener aquí que no existen en la práctica modelos extremos, y es por ello, y por las limitaciones que los sistemas “puros” presentan, que los países combinan criterios haciendo prevalecer algunos por sobre otros.


Si se privilegió lograr el objetivo de suavización del consumo, el sistema será de naturaleza contributiva, y en las últimas décadas incluyen algún componente con capitalización colectiva o individual de contribución definida. Estos sistemas tienden a garantizar la cobertura de los trabajadores y con prestaciones relacionadas con las remuneraciones percibidas en largos periodos de aportación.


Cuando se busca privilegiar el objetivo de redistribución y el alivio de la pobreza, los sistemas se financian a través de rentas generales o con impuestos de afectación específica, otorgando prestaciones relativamente uniformes y sin requerir a los beneficiarios extensas historias laborales con contribuciones al sistema como requisito de acceso a las prestaciones. Los sistemas priorizan un elevado nivel de cobertura de los adultos mayores en general, garantizar la cobertura a los ciudadanos.


La situación actual en Argentina

Partiendo del Gasto Público Total ($4.171.312.000.000), debemos indicar que en la actualidad, el gasto en prestaciones contributivas -las que abona la Anses- con financiamiento mixto, por cotizaciones de trabajadores y empleadores, y tributos con afectación específica, suponen el 50% del GPT para 2019, con un monto $2.086.312.000.000.


El Gasto Público Social (GPS) por un total de $2.642.080.000.000, representa el 63% del GPT, y 12,6% del PIB.


Resulta de utilidad la clasificación funcional, permitiendo desagregar del GPS áreas sectoriales (salud, educación, promoción y asistencia social, trabajo, seguridad social, agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo), y allí vemos que las erogaciones en jubilaciones y pensiones, y en las asignaciones familiares (incluida la AUH), significan el 79% de GPS.


En ese contexto, y con una inflación que supero el 55% en el año anterior, el Gobierno nacional dispone la suspensión de la fórmula de movilidad jubilatoria (70% de índice de precios y 30% de variación salarial), apuntando a desindexar las jubilaciones. Y además lo hace de una manera novedosa, con algún sesgo de progresividad, propone un incremento fijo para todos (2,3% más $ 1.500 para todos los beneficiarios) que traerá como consecuencia el achatamiento de la pirámide de las prestaciones a abonar.


Movilidad de las prestaciones a partir de marzo 2020




Las críticas no tardaron en llegar: quienes sostienen que la diferencia se comienza a realizar en montos muy bajos, $ 20.000, y otros agregan que quienes más aportaron deben percibir jubilaciones más altas, con fundamento en que de otro modo las cotizaciones previsionales serán percibidas por los trabajadores como un impuesto más, quitando los incentivos para registración laboral.


Desde posiciones más críticas aun, que alcanzan a los principios mismos y fundamentos de la previsión social, se postula que los sistemas jubilatorios obligatorios y de gestión estatal afectan la libertad de la personas para construir su futuro en la vejez, constituyen una estafa para quienes efectuaron mayores aportes durante toda su vida laboral, los trabajadores dependientes y por cuenta propia deberían poder decidir la manera de “suavizar” el consumo, postulan “…la necesaria libertad para que cada uno pueda disponer del fruto de su trabajo como estime pertinente y que no sea tratado como un objeto manipulable donde los aparatos estatales deciden acerca del destino de los ingresos de cada cual”.


Oponen como alternativa al sistema jubilatorio, -percibido como “una estafa colosal”- la posibilidad de que los individuos no obligados a efectuar aportes por el Estado decidirán libremente que hacer con su capacidad contributiva comprando terrenos, departamentos, y efectuando otras colocaciones, como lo hicieron los inmigrantes en la primera mitad del siglo XX.


Otros analistas, si bien han defendido las medidas adoptadas, formulan una profunda crítica al sistema contributivo vigente, que relaciona prestaciones con las remuneraciones efectivamente percibidas por los trabajadores y sobre las cuales se efectuaron los aportes. Lo hacen al sostener que: “… establecer una suma fija que achate la pirámide es una forma de evitar que las desigualdades acumuladas a lo largo del ciclo activo se reproduzcan de manera automática durante la etapa de retiro, y por eso el 82 por ciento móvil es una construcción simbólica tan potente como regresiva”. Poniendo la discusión también sobre la emblemática tasa de sustitución que muy poco tiempo tuvo vigencia en la legislación argentina, y que solo se aplica -a nivel nacional- en los regímenes especiales de jueces, diplomáticos, investigadores y docentes universitarios, los dos primeros sistemas en camino a ser modificados.

Los escollos del sistema


Para finalizar el análisis del sistema de jubilaciones y pensiones debemos indicar algunas particularidades del sistema, que requieren atención:


-El sistema previsional argentino presenta una alta fragmentación con más de 130 sistemas de previsión a lo largo del país, no del todo vinculados o integrados.


-Alcanzó un elevado porcentaje de cobertura de los mayores adultos a través de las moratorias implementadas a partir de 2004, que permitieron completar años de servicios con aportes no efectuados, pagándolos al contado o con un sistema de facilidades de pago, para luego obtener la prestación que es contributiva o semi-contributiva.


-Alrededor del 20% de los cotizantes al sistema lo hacen de manera exclusiva bajo el régimen simplificado de Monotributo, a quienes se les garantiza una jubilación mínima, que requerirá de 20 monotributistas cotizantes para financiarla.


-Similar situación se presenta con el régimen de personal de servicio doméstico, por el diseño mismo del esquema y la falta de sustentabilidad por el financiamiento que requiere en un esquema contributivo, garantizando lleguen a percibir el haber mínimo.


-El 60% de los beneficiarios de la Anses perciben la prestación mínima, $15.891 para marzo de 2020. Los beneficiarios que perciben hasta dos mínimos son alrededor de 1,6 millones de personas, y quienes perciben entre dos mínimas y la máxima prestación $103.000, alrededor de 800 mil beneficiarios. Las que superan la prestación máxima, regímenes especiales y de privilegio, 49 mil personas.


-El financiamiento y pago de las prestaciones más altas, y aun las que superan el máximo de $103.000, como los regímenes especiales, surge de los mismos ingresos contributivos y tributarios, que se utilizan para abonar las prestaciones mínimas del sistema (contributivas y algunas no contributivas).


-El sistema de seguridad social posee además del sistema contributivo en descripto, dos sistemas no contributivos o asistenciales, uno de Prestaciones no contributivas, que gestiona el Ministerio de Desarrollo Social, y que el número de beneficios ascendió a 1.342.000 (2019); y la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) que se introdujo en la de Reparación Histórica, con algo más de 138.700 prestaciones otorgadas.




La actualidad y la experiencia más reciente pone en evidencia un sistema previsional frágil, fragmentado, desigual, afectado por el envejecimiento demográfico, y la realidad de un mercado de trabajo con una informalidad superior al 35%, y alta desocupación en los últimos años. Un sistema contributivo diseñado para cubrir trabajadores, y en forma desordenada incorporo prestaciones relativamente uniformes financiadas con impuestos.


Por otro lado, la tradición de un sistema contributivo vigente desde 1904, con sistemas especiales en los cuales se aporta sin tope en las remuneraciones, por las sumas efectivamente percibidas en actividad (jueces y diplomáticos), y otros trabajadores de la actividad privada y estatal de ingresos altos aportando hasta el tope de $164.186,5 , con la promesa de un haber de $106.934,71 no parece fácil transitar hacia un sistema de prestaciones uniformes que cubran necesidades mínimas, sin una fuerte resistencia y planteos sobre afectación de derechos cimentados en las historias de aportación en actividad.


¿Qué hacer con el sistema?


Luego de discutir en profundidad cuál es el esfuerzo que estamos dispuestos a realizar para sostener un sistema previsional de amplia cobertura y de prestaciones suficientes, compresivo de preguntarnos por el esfuerzo que haríamos hoy para sostener a los actuales beneficiarios y qué esfuerzo haríamos mañana para sostener a los futuros beneficiarios, debemos intentar diagramar un sistema sostenible en el tiempo, con cobertura universal, con una adecuada proporcionalidad para los que acceden a prestaciones de tipo contributivo y suficientes para quienes no logran cumplir los requisitos mínimos de acceso a esos beneficios contributivos de tipo profesional vinculados a los salarios sobre las que se aportó.


El sistema previsional debe ser previsible, para que pueda ser creíble, y perdurable en el tiempo. Las reformas deberán ser producto de un consenso amplio acerca de las mismas, con el objeto de garantizar su permanencia en el tiempo.


Las propuestas deben considerar e incorporar la mayor cantidad de instrumentos (contributivos y no contributivos, universales, tributarios, etc.) para tratar los diversos objetivos del sistema de protección social de los adultos mayores.


Establecer y perfeccionar el diseño de una prestación universal con mínimos requisitos (o sin ellos) para su obtención que ofrezca beneficios suficientes a quienes no accedan a las prestaciones de tipo contributivo, financiada con impuestos y recursos de rentas generales.


Incorporar componentes asistenciales o de tipo universal para quienes alcancen parcialmente los requisitos para acceder a las prestaciones contributivas. Con financiamiento mixto, con fondos de rentas generales que completen los servicios faltantes. Establecer una clara vinculación o ensamble con los esquemas contributivos, evitando superposiciones, con un esquema simplificado.


Definir un sistema (o una parte del mismo) de tipo profesional con beneficios contributivos que guarden algún tipo de proporcionalidad con los aportes y las contribuciones, que se muestren adecuados para mantener los incentivos registración laboral, y además sean consistentes actuarialmente y sustentables en el tiempo.


Debatir el cambio de los mecanismos de determinación del haber inicial, con cambios paramétricos, que en forma progresiva podrán tener en consideración la totalidad de la historia laboral de cada trabajador y no solo los últimos años.


Consolidar un sistema universal con prestaciones suficientes, y estructurar un sistema de tipo profesional, contributivo y básico, pero además atendiendo las múltiples formas en que los países han organizado los esquemas que complementan y mejoran el nivel de las prestaciones para los trabajadores que cuentan con mayor capacidad contributiva, y no necesariamente recurrir a esquemas privatistas, que fracasaron con anterioridad.


Analizar la conveniencia y alcances de los diferentes regímenes especiales, y cajas complementarias, asegurando la existencia de aquellos que tengan una clara justificación en favor de su vigencia y, que a la vez permitan una transición entre los actuales diseños y lo que en el futuro de determine.


En suma, el desafío es conciliar las expectativas de los gobiernos que buscan, por lo general, resultados cortoplacistas, con una reforma del sistema previsional, aun cuando se establezcan cambios de manera gradual y progresiva. Esto es una cuestión de difícil resolución. Cierto es que la correcta comunicación, desde las autoridades y los expertos, tanto del diagnóstico de la situación como del pronóstico y sobre las medidas que se propongan, es un aspecto fundamental, para que una sociedad temerosa de los cambios en materia previsional pueda comprender la necesidad de ellos.